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《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》
為落實(shí)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），近日，環(huán)保部印發(fā)了《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號(hào)）。為便于各地深刻理解上述文件精神，環(huán)保部排污許可專(zhuān)項(xiàng)小組研究制定了《控制污染物排放許可制實(shí)施方案30問(wèn)》，現(xiàn)予以播發(fā)。 1.目前排污許可制度的法律依據(jù)有哪些？
《水污染防治法》第二十條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。禁止企業(yè)事業(yè)單位無(wú)排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水?！洞髿馕廴痉乐畏ā返谑艞l規(guī)定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定：國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！端廴痉乐畏ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā肪?guī)定排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）的發(fā)布，是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院的決策部署，是依法明確排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟的指導(dǎo)性文件。
2.為什么我國(guó)排污許可要實(shí)施綜合許可、一證式管理？
實(shí)施綜合許可，是指將一個(gè)企業(yè)或者排污單位的污染物排放許可在一個(gè)排污許可證集中規(guī)定，現(xiàn)階段主要包括大氣和水污染物。這一方面是為了更好地減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，減少行政審批數(shù)量；另一方面是避免為了單純降低某一類(lèi)污染物排放而導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大綜合協(xié)調(diào)，充分運(yùn)用信息化手段，做好不同環(huán)境要素的綜合許可。
一證式管理既指大氣和水等要素的環(huán)境管理在一個(gè)許可證中綜合體現(xiàn)，也指大氣和水等污染物的達(dá)標(biāo)排放、總量控制等各項(xiàng)環(huán)境管理要求；新增污染源環(huán)境影響評(píng)價(jià)各項(xiàng)要求以及其他企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的污染物排放的責(zé)任和義務(wù)均應(yīng)當(dāng)在許可證中規(guī)定，企業(yè)守法、部門(mén)執(zhí)法和社會(huì)公眾監(jiān)督也都應(yīng)當(dāng)以此為主要或者基本依據(jù)。
3.通過(guò)實(shí)施排污許可制如何改善環(huán)境質(zhì)量？
當(dāng)前我國(guó)環(huán)境管理的核心是改善環(huán)境質(zhì)量。減少污染物排放是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的根本手段。固定污染源是我國(guó)污染物排放主要來(lái)源，且達(dá)標(biāo)排放情況不容樂(lè)觀(guān)。排污許可證抓住固定污染源實(shí)質(zhì)就是抓住了工業(yè)污染防治的重點(diǎn)和關(guān)鍵。對(duì)于現(xiàn)有企業(yè)，減排的方式主要是生產(chǎn)工藝革新、技術(shù)改造或增加污染治理設(shè)施、強(qiáng)化環(huán)境管理，排污許可證重點(diǎn)對(duì)污染治理設(shè)施、污染物排放濃度、排放量以及管理要求進(jìn)行許可，通過(guò)排污許可證強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)精細(xì)化管理，促進(jìn)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，并有效控制區(qū)域流域污染物排放量。
《方案》提出了多項(xiàng)以排污許可證為載體，不斷降低污染物排放，從而促進(jìn)改善環(huán)境質(zhì)量的制度安排。一是對(duì)于環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或有改善任務(wù)的地區(qū)，省級(jí)人民政府可以通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)，加嚴(yán)排污單位的許可排放濃度和排放量，從而達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量目的；二是環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的縣級(jí)以上地方人民政府可通過(guò)依法制定環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，對(duì)排污單位提出更加嚴(yán)格的要求；三是各地方人民政府依法制定的重污染天氣應(yīng)對(duì)措施，以及地方限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃或有關(guān)水污染防治應(yīng)急預(yù)案中枯水期環(huán)境管理要求等，針對(duì)特殊時(shí)段排污行為提出更加嚴(yán)格的要求，在許可證中載明，使得企業(yè)對(duì)污染物排放精細(xì)化管理的預(yù)期明確，有效支撐環(huán)境質(zhì)量改善。
4.排污許可制度如何實(shí)現(xiàn)污染物總量控制相關(guān)要求？
排污許可制度是落實(shí)企事業(yè)單位總量控制要求的重要手段，通過(guò)排污許可制改革，改變從上往下分解總量指標(biāo)的行政區(qū)域總量控制制度，建立由下向上的企事業(yè)單位總量控制制度，將總量控制的責(zé)任回歸到企事業(yè)單位，從而落實(shí)企業(yè)對(duì)其排放行為負(fù)責(zé)、政府對(duì)其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任。
排污許可證載明的許可排放量即為企業(yè)污染物排放的天花板，是企業(yè)污染物排放的總量指標(biāo)，通過(guò)在許可證中載明，使企業(yè)知曉自身責(zé)任，政府明確核查重點(diǎn)，公眾掌握監(jiān)督依據(jù)。一個(gè)區(qū)域內(nèi)所有排污單位許可排放量之和就是該區(qū)域固定源總量控制指標(biāo)，總量削減計(jì)劃即是對(duì)許可排放量的削減；排污單位年實(shí)際排放量與上一年度的差值，即為年度實(shí)際排放變化量。
改革現(xiàn)有的總量核算與考核辦法，總量考核服從質(zhì)量考核。把總量控制污染物逐步擴(kuò)大到影響環(huán)境質(zhì)量的重點(diǎn)污染物，總量控制的范圍逐步統(tǒng)一到固定污染源，對(duì)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，通過(guò)提高排放標(biāo)準(zhǔn)等，依法確定企業(yè)更加嚴(yán)格的許可排放量，從而服務(wù)改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。
5.排污許可制如何與環(huán)評(píng)制度銜接？
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度都是我國(guó)污染源管理的重要制度。如何實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度和排污許可制度的有效銜接是排污許可制改革的重點(diǎn)?！秾?shí)施方案》中提出，通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源從污染預(yù)防到污染管控的全過(guò)程監(jiān)管，環(huán)評(píng)管準(zhǔn)入，許可管運(yùn)營(yíng)。
環(huán)評(píng)制度重點(diǎn)關(guān)注新建項(xiàng)目選址布局、項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響和擬采取的污染防治措施。排污許可與環(huán)評(píng)在污染物排放上進(jìn)行銜接。在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，新建污染源必須在產(chǎn)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證；在內(nèi)容要求上，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批文件中與污染物排放相關(guān)內(nèi)容要納入排污許可證；在環(huán)境監(jiān)管上，對(duì)需要開(kāi)展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的，排污單位排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。
6.哪些企業(yè)將納入排污許可管理？
在《水污染防治法》《大氣污染防治法》的法律框架下，實(shí)施方案要求環(huán)保部制定固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄（以下簡(jiǎn)稱(chēng)名錄），在名錄范圍內(nèi)的企業(yè)將納入排污許可管理。名錄主要包括實(shí)施許可證的行業(yè)、實(shí)施時(shí)間。排污許可分類(lèi)管理名錄是一個(gè)動(dòng)態(tài)更新名錄，它將根據(jù)法律法規(guī)的最新要求和環(huán)境管理的需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。
名錄是以《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類(lèi)》為基礎(chǔ)，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度的大小，明確哪些行業(yè)實(shí)施排污許可，以及這些行業(yè)中的哪些類(lèi)型企業(yè)可實(shí)施簡(jiǎn)化管理。名錄還將規(guī)定國(guó)家按行業(yè)推動(dòng)排污許可證核發(fā)的時(shí)間安排；對(duì)于國(guó)家暫不統(tǒng)一推動(dòng)的行業(yè)，地方可依據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量的要求，優(yōu)先納入排污許可管理的行業(yè)。名錄的制定將向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
對(duì)于移動(dòng)污染源、農(nóng)業(yè)面源，不按固定污染源排污許可制進(jìn)行管理。
7.排污許可證的核發(fā)權(quán)限是如何規(guī)定的？
排污許可證核發(fā)權(quán)限確定的基本原則是“屬地監(jiān)管”以及“誰(shuí)核發(fā)、誰(shuí)監(jiān)管”。根據(jù)《方案》，核發(fā)權(quán)限在縣級(jí)以上地方環(huán)保部門(mén)。具體來(lái)看，隨著省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的開(kāi)展，地市級(jí)環(huán)保部門(mén)將承擔(dān)更多的核發(fā)工作。對(duì)于地方性法規(guī)有具體要求的，按其規(guī)定執(zhí)行。如寧夏回族自治區(qū)已通過(guò)《寧夏回族自治區(qū)污染物排放管理?xiàng)l例》，該條例明確“對(duì)于總裝機(jī)容量超過(guò)30萬(wàn)千瓦以上的燃煤電廠(chǎng)及石油化工”等重點(diǎn)排污單位，其排污許可證的核發(fā)權(quán)限為自治區(qū)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)。環(huán)保部將盡快制定相關(guān)文件，進(jìn)一步明確排污許可證的核發(fā)權(quán)限。
此外，《方案》中還明確上級(jí)環(huán)保部門(mén)可依法撤銷(xiāo)下級(jí)環(huán)保部門(mén)核發(fā)的排污許可證?！缎姓S可法》中可以撤銷(xiāo)不當(dāng)行政許可的各種情形，也同樣適用于排污許可證的核發(fā)。
8.企業(yè)申請(qǐng)排污許可證應(yīng)提交什么材料？
企業(yè)提交的排污許可申請(qǐng)材料和守法承諾書(shū)是環(huán)保部門(mén)核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。企業(yè)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性、完整性負(fù)法律責(zé)任。《方案》提出，申報(bào)材料要明確申請(qǐng)的污染物排放種類(lèi)、濃度和排放量。環(huán)保部正在制定排污許可管理的相關(guān)配套文件，以及申請(qǐng)時(shí)需要提交的守法承諾書(shū)和排污許可證申請(qǐng)表樣本，并依據(jù)《方案》的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化排污許可證申請(qǐng)表中企業(yè)需要填報(bào)和申請(qǐng)的各項(xiàng)內(nèi)容。
9.環(huán)保部門(mén)核發(fā)許可證需要審核什么內(nèi)容？
環(huán)保部門(mén)在核發(fā)許可證之前應(yīng)結(jié)合管理要求和政府部門(mén)掌握的情況，對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行認(rèn)真審核。審核主要包括以下幾個(gè)方面：一是申請(qǐng)排污許可證的企事業(yè)單位的生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品不屬于國(guó)家或地方政府明確規(guī)定予以淘汰或取締的；二是申請(qǐng)的企業(yè)不應(yīng)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)等法律法規(guī)明確規(guī)定禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)；三是有符合國(guó)家或地方要求的污染防治設(shè)施或污染物處理能力；四是申請(qǐng)的排放濃度符合國(guó)家或地方規(guī)定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，排放量符合相關(guān)要求，對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目的排污單位，還應(yīng)滿(mǎn)足環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及其批復(fù)的相關(guān)要求；五是排污口設(shè)置符合國(guó)家或地方的要求等。
企業(yè)提交的排污許可申請(qǐng)材料和守法承諾書(shū)是環(huán)保部門(mén)核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)，《實(shí)施方案》明確提出企業(yè)應(yīng)對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性、完整性負(fù)法律責(zé)任。環(huán)保部門(mén)對(duì)于申請(qǐng)材料完整、符合要求的企業(yè)，直接依法核發(fā)許可證。此外，核發(fā)的排污許可證是是企業(yè)排放污染物的“天花板”，是企業(yè)守法的最基本要求，滿(mǎn)足這些要求是企業(yè)基本的法定義務(wù)，這也是排污許可證作為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、公眾監(jiān)督依據(jù)的由來(lái)。換言之，對(duì)于應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任完全相同的兩個(gè)企業(yè)，不論實(shí)際排放情況如何，排污許可證核定的排放量和管理要求將會(huì)是一致的?！斗桨浮吠瑫r(shí)還規(guī)定了，對(duì)于申請(qǐng)材料存在疑問(wèn)、企業(yè)環(huán)境信用不好、有環(huán)境舉報(bào)投訴等情況的，環(huán)保部門(mén)可開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)核查。
10.污染防治措施發(fā)生變化是否需要重新申請(qǐng)排污許可證？
污染防治措施是確保企業(yè)按證排污的前提和保障，但許可證制度設(shè)計(jì)中并未將其納入許可事項(xiàng)，主要從鼓勵(lì)企業(yè)不斷提高污染治理水平的角度考慮。在不屬于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有關(guān)規(guī)范性文件確定的重大變更的情形下，企業(yè)污染治理措施發(fā)生變化時(shí)，如果有利于減少污染物的排放或者不增加污染物排放，這是允許的，不需要向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)變更排污許可證，但需在按規(guī)定上報(bào)的執(zhí)行報(bào)告中予以詳細(xì)說(shuō)明；如果污染治理措施發(fā)生的變化導(dǎo)致增加污染物排放量，企業(yè)則需要申請(qǐng)變更排污許可證。
為較好的判斷污染治理措施發(fā)生變化后環(huán)境影響變化情況，環(huán)保部門(mén)將依據(jù)排污許可證推進(jìn)時(shí)間進(jìn)度安排，按行業(yè)逐步出臺(tái)各行業(yè)污染治理最佳可行技術(shù)指南，如果企業(yè)治理措施的變化均在可行技術(shù)范圍內(nèi)，且不新增污染物種類(lèi)，則認(rèn)為其污染物排放量在允許范圍內(nèi)，無(wú)需申請(qǐng)變更排污許可證；如不在此范圍內(nèi)，企業(yè)需要提供證明材料和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)變更排污許可證。
11.《實(shí)施方案》發(fā)布后，地方現(xiàn)有已經(jīng)核發(fā)的排污許可證如何管理？
由于我國(guó)現(xiàn)有各地方排污許可證存在許可內(nèi)容不統(tǒng)一、許可要求不統(tǒng)一、許可規(guī)范不統(tǒng)一等問(wèn)題，而本次改革的目標(biāo)之一就是要統(tǒng)一規(guī)范管理全國(guó)排污許可證，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和地區(qū)之間的公平。因此，依據(jù)地方性法規(guī)核發(fā)的排污許可證仍然有效。對(duì)于依據(jù)地方政府規(guī)章等核發(fā)的排污許可證，持證企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)按照排污許可分類(lèi)管理名錄的時(shí)間要求，向具有核發(fā)權(quán)限的機(jī)關(guān)申請(qǐng)核發(fā)排污許可證。核發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家排污許可證管理信息平臺(tái)填報(bào)數(shù)據(jù)，獲取排污許可證編碼，換發(fā)新的全國(guó)統(tǒng)一的排污許可證，從而納入新系統(tǒng)進(jìn)行管理。如果不能滿(mǎn)足最新的許可要求，則應(yīng)當(dāng)要求企業(yè)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向核發(fā)機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更排污許可證。
12.排污許可證包括什么內(nèi)容？
許可證主要內(nèi)容包括基本信息、許可事項(xiàng)和管理要求三方面。
一、基本信息主要包括，排污單位名稱(chēng)、地址、法定代表人或主要負(fù)責(zé)人、社會(huì)統(tǒng)一信用代碼、排污許可證有效期限、發(fā)證機(jī)關(guān)、證書(shū)編號(hào)、二維碼以及排污單位的主要生產(chǎn)裝置、產(chǎn)品產(chǎn)能、污染防治設(shè)施和措施、與確定許可事項(xiàng)有關(guān)的其他信息等。
二、許可事項(xiàng)主要包括，（一）排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向；（二）排放污染物種類(lèi)、許可排放濃度、許可排放量；（三）重污染天氣或枯水期等特殊時(shí)期許可排放濃度和許可排放量。
三、管理要求主要包括，（一）自行監(jiān)測(cè)方案、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等要求；（二）排污許可證執(zhí)行情況報(bào)告等的信息公開(kāi)要求；（三）企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的其他法律責(zé)任。
